“改革开放40年亲历者讲述立法故事”

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●十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳

●十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇

●全国人大常委会法制实务委员会原副主任张春生

●11届全国人大法律委员会主任委员胡康生

截至今年11月，我国已有宪法，目前比较有效的法律269部，行政法规755部，地方性法规1.2万多部

今年是改革开放40周年。 40多年来，在党的领导下，我国正沿着“一体两翼”的正确道路前进——“一体”是建设有中国特色的社会主义，“两翼”是“改革开放”(动力)和“民主法治”(保障)，二者相伴而生，二者相伴

立法是依法治国的前提。 短短40年间，我国的立法事业取得了重大成果。 截止到2011年11月，中国已有宪法(含5个宪法修正案)，目前已形成较为有效的法律269部、行政法规755部、地方性法规1.2万多部，中国特色社会主义法律体系已经完善。

日前，10届全国人大法律委员会主任委员杨景宇、11届全国人大法律委员会主任委员胡康生、12届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳、全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生等4位改革开放重要过程的亲历者，在人民大会堂分享了他们的立法故事。

●十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳

突破“民告官”2000多名干部辞职后讲话

立法和改革是改革开放40年来立法工作中的主线。 乔晓阳建议，立法将稳定、成熟的社会关系上升为法，固定社会关系用法的形式，追求稳定性。 所以立法的优势是“定”。 改革正是要改变本来决定的，但不适应经济社会快速发展的制度、方法。 所以改革的优势是“变”。 过去40年，立法与改革的关系经历了“先改革后立法”、“边改革边立法”，达到了“重大改革需要法律依据”的几个阶段。

改革开放初期的立法需要“干净、美味”

“美味可口”是乔晓阳对改革开放初期立法目标的总结。

他解释说“很漂亮”。 这部法律必须肯定现有的经验，体现改革的方向，具有时代性。 “好吃”是指可以挂在嘴边，将法律规定落到现实中，不可以忽视实际的妥协形式和理论上的完美。 总之，立法必须结合法律的稳定性、可行性和前瞻性。

乔晓阳以《行政诉讼法》为例，该法是改革开放初期的1989年制定的，刚公布时，专家学者不满，批评其案情范围过窄，一个是被行政机关限制的“具体行政行为”，才能申诉， 但是，乔晓阳认为，当时能够突破“民告官”是一个了不起的事件。

“厉害”出现在哪里？ 乔晓阳举了一个典型的例子。 1983年，全国人大常委会在制定《海上交通安全法》时，将确定被处罚的当事人可以起诉交通部门。 “如果要把交通部门变成被告，那将天翻地复。 委员长要出几个人谈话，做好交通部门领导的工作，还做不好，反映了当时人们反抗“民告官”，没有习性。 ”

乔晓阳介绍了全国人大常委会法工委立法大事记的记录。 根据《行政诉讼法》的制定，某市有2000多名乡镇干部集体辞职，“说不能，过去无法。 现在有法了”是历史条件。

立法决定必须领导和推进改革决定

“比较现行法律汇编和上世纪八九十年代的法律汇编，其分量差别很大，现在更厚更重”乔晓阳说，经过40年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，同时不断完善，中国的经济、政治、政治

“法律数量增加，条文更加全面、详细，带来的问题是什么？ 几乎所有重大改革都涉及现行法律规定的关系。 ”。 乔晓阳举个例子说，年十八届三中全会的决定公布了一系列改革措施，经法工委研究整理，改革行业涉及现行法律139项，需要制定废止立法项目76项。

同样在十八届三中全会上，习主席说:“本届全会提出的多项改革措施涉及现行法律规定，重大改革有法律根据，修改法律可以先立法，先设立后破坏，有序进行。 有些重要的改革措施必须经过法律授权的，必须按照法律程序进行。 ”。

乔阳说，这句话是对比改革措施的实施而言的，也是对立法事业的要求，对解决立法与改革的关系具有重要的指导意义。 在当前全面改革开放和全面依法治国推进的新形势下，立法与改革的关系又具有新的时代优势，立法必须发挥引领和推动作用。

要发挥这一作用，关键是实现立法与改革决策的联系，立法必须适应改革的需要，为改革服务。

乔晓阳列举了十二届全国人大及其常委会的几种方法。 第一，党中央作出的改革决定与现行法律规定不一致时，尽快立法适应改革的需要。 第二，部分改革决定需要法律授权的，法律应当及时授权，立法应当为“先立后破、有序进行”积极服务。 第三，有些改革决定需要通过立法进一步完善。 第四，立法必须为改革预留空之间。

●十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇

文革”后法制开局: 3个月以上制定7部法律

40年前，党的十一届三中全会开启了改革开放的新时期。 十一届三中全会主张，为保障人民民主，必须加强社会主义法制，“从现在开始，必须把立法工作安排在全国人大及其常委会的重要议题上”。

杨景宇表示，根据全会的要求，第五届全国人大常委会第六次会议同意中共中央意见，采取了重大组织措施。 即决定设立法制委员会，协助常务委员会加强法制工作。 当时的法制委员会由80人组成，彭真任主任是具有代表性和权威的立法事业机构，规模大，规格空前高。

此后，我国加快立法，3个多月制定了7部法律。

明确虚实结合的工作态度

“法委员会成立后，怎么做？ ’杨景宇说:“怎么做？ 我想起来了”。 首先遇到了两个问题。 那是虚的(安排的)还是实的(真的要抓住实际工作)？ 法律委员会首先要虚实，还是要加快立法步伐？

关于第一个问题，彭真询问了华国锋、邓小平、叶剑英如何就业。 华锋说:“真的啊！ 邓小平说:“当然是真的。 想找谁的人，想找哪个部门？ ”。 叶剑英说:“法制工作交给你，你认为该怎么办？ ”。

关于第二个问题，在一次法委全体会议上，有些委员建议法委首先要虚，先分清是非，务实。 杨景宇解释说，当时实际上涉及如何总结“文革”的教训，以及如何评价毛泽东和毛泽东思想。 在会议上，有委员不赞成这个意见。 法委是清谈的“茶馆”吗？ 对此，彭真确认，当前立法任务紧迫，我们抓紧工作，在立法过程中总结了经验教训。

确定了这两个问题，法委员会一成立，彭真立即委托王汉斌协调干部，组织“苦力”员工。

恢复被破坏的人民代表大会制度

“你在做什么？ 考虑要做的法律很多。” 杨景宇当时由彭真主持研究，明确了条件较为成熟、紧迫的7部法律，其中国家机构的基本法律有4部。 选举法、地方组织法、法院组织法和检察院组织法。

这四部法律都是以1954年人大制度正式建立时制定的原有法律为基础，总结了20多年来正反两方面的经验，根据党的十一届三中全会精神，适应了被“文革”严重破坏的人大制度的恢复和新形势、新要求，并

第五部分和第六部分的法律是刑法和刑事诉讼法。 杨景宇说，这是两部法典化的基本法律，起草事业本来就有一定的基础。 刑法草案1957年有第22稿，提交第一届全国人大第四次会议征求意见，提请全国人大常委会审议编纂的1963年有第33稿，曾由中央书记处、政治局常委、毛主席基本审查。 当时提出的刑法草案是以第33稿为基础总结实践经验，根据新情况、新问题制定的。

开办现代化公司制度

第七部分法律为中外合资经营公司法。 “这是第一部以引进外国资金、先进技术、先进管理经验为目的的对外开放法。 ”。 杨景宇说，在起草该法时，我国没有实践经验。 怎么办？ 一是打破了以前流传下来的观念束缚，整理出《列宁关于租赁制利用外资的一点论述》。 二、借鉴国外成功经验，整理了《临时国家和地区合资公司的规定》等十几份资料。 三是大致规定在1点，不能太细。 只有15瓶。

杨景宇表示，该法可谓具有破冰意义，引入市场规律，规定合资双方的权利和义务在协议、合同、章程中规定。 然后开办现代化公司制度，规定合资公司的形式为有限责任企业，设立董事会决定重大问题等。

●全国人大常委会法制实务委员会原副主任张春生

六部法律将计划经济转变为市场经济

“十一届三中全会以后，我们党有了从计划经济到市场经济的路线图。 ”张春生说，这一路线图是实践探索的结果，与六部法律有密切关系。

合资经营公司法:成为对外开放宣言的中外合资经营公司法制定于1979年，形象为对外开放、利用外资的15条条文。 张春生说，当时邓小平接见日本代表团时，对方是宣言式法律，邓小平说好，是我们对外开放政策的宣言。 “现在回顾，这15条条文是开放的，开始了改革。 一是开创了保护私有资产的先河，二是在总计划经济体制内开拓了市场。 ”张春生说。

1979年7月制定《合资法》后，同年8月，法制委员会听取实施情况报告，研究配套法律。 《合资法》规定，可以进行专利、商标投资，商标法、专利法两部法律必须列入议程。

商标法的制定比较容易，第一个争论是规定公司是自愿登记还是强制登记。 最终，习仲勋主持法委员会会议明确了自主注册的大致情况。 1982年8月23日，商标法在常务委员会上通过。

专利法的制定跨越了三个门槛。 第一个门槛是，中国是否实施专利制度，存在很大的争议。 张春生说，当时工业主管部门、国家经委的一些同志反对的理由是，在外国技术上不花钱，也可以“全家花钱引进，百家录用”。 必须多次与科技界主管部门的一些同志制定。 最后，中央和国务院领导倾向于制定，专利法列入议程。

第二个门槛是规定了一些专利。 张春生回顾说，专利局倾向于做三种，有些同志倾向于做一种，怕“抓不住大的，小的特别麻烦”，最后国务院决定了三种专利。

第三个门槛，是1984年30天前的下午，一位同志提出的。 草案的结构是抄袭台湾的专利法的，所以使用起来也不方便。 当时专利法已经在常务委员会会议上审议，经过几次编审，必须提交表决，由法律委员会主任彭冲决定编审。 于是，春节三天的假期，张春生重新组合了一条截取的条文，三种专利合写，减少了几十条条文。 最终，这个方案通过了。

合同法:为加入世贸组织铺平道路

经济合同法说:“计划经济的母体中产生了市场主体的婴儿。”张春生说，当时的合同必须遵守计划，计划变更被认为是不可抗力的，合同也随之变更。 “1981年的《合同法》在某种程度上可以说是实现计划的一种手段”。 《涉外经济合同法》的亮点是与国际接轨，张春生说，这为我们加入世贸组织铺平了道路。

民法通则改变了计划体制包容一切的局面。 张春生说，从1979年到1986年，民法通则争论了7年。 1979年10月2日，民法小组成立，两年多后，民法典第二稿定稿。 但是，该稿未能实施，改革才刚刚开始，经济方面很多制度还很难定型，500多条条文沿袭了国外的规定。 ”。 张春生的回忆。 1982年5月，由法委会主任习仲勋主持会议，决定民法小组就此解散，然后“批发至零售”，逐一起草民法单行法。

关于1988年的宪法修正案，张春生根据1987年党的十三大精神，党内最高领导人提出的立法为改革服务，改革也遵守宪法法律，请全国人大讨论宪法修改问题。

人大经过研究，首先考虑修改七条，最后经过反复研究修改了两条。 宪法制度肯定了民营经济的合法化，另一个是允许土地使用权有偿转让。

“前者从宪法上肯定了民营经济的合法地位，之后两次宪法修正案更加完整，但这实际上增加了重要的市场主体。 市场经济是交易经济，国家不能和自己交易，必须拉拢民营企业。 ”。 张春生说，第二条土地开采权本来不能转让，但现在土地开采权成了“大商品”，可以转让。

●11届全国人大法律委员会主任委员胡康生

制定物权法请反对者当面发表意见

1985年调入全国人大常委会法工委民法室后，年从全国人大法律委员会辞职，胡康生参加了民法通则、行政诉讼法、物权法、刑事诉讼法、刑法等若干形成中国特色社会主义法律体系的基本法律的起草和审议。

物权法的制定，请了对法案提出反对意见的同志当面听取意见，创造了中国立法史上许多“第一”，包括审议次数最多、中央政治局组织集体学习等。

引起“平等保护物权大体上”的争论

制定中国特色物权法是一项重大改革。 胡康生说，物权是法律语言，白话讲是财产权。 1986年制定民法通则时想使用物权概念，但考虑到大家不熟悉这个概念，用更一般的表达方法使用了“财产所有权和财产所有权相关的财产权”。 1986年至2007年，经过20年的改革开放，大家的法治观念提高，转变为物权的法律语言合情合理。

物权包括所有权、派生用益物权、担保物权，物指有形物体，有形物体包括不动产、动产，由物权法调整。 另外，无形物是指知识产权、专利、商标、版权等知识成果，由相关知识产权相关法律调整。

虽然促使物权法的制定，但引起了中国特色物权法的制定和再改革的巨大争议。

“为什么是重大的改革，因为制定这项法律引起了很大的争论。 特别是平等保护物权的法治大体上是“，胡康生解释说，是否应该平等保护国家、集体、个人的物权，引起了重大分歧，有“违宪说”、“非法财产合法说”、“合法财产非法说”、“模仿西方说”等。

由于这场大争论，该法于2002年12月9日由全国人大常委会首次审议民法草案(物权之一)，2007年3月提交10届全国人大5次会议审议通过，共8次审议，审议次数多为立法史上首次，是科学立法民主立法的典范。

将反对者的意见作为社会意见的一部分

在关于平等保护物权的争论中，“违宪说”最多。 胡康生教授表示，北京大学教授巩献田等人联名致信陈情，2005年8月出任吴邦国全国人大常委会委员长等中央领导人，称“平等保护违宪”。 当时吴邦国专门听取了贡献田教授的意见，并指示他作为座谈征求社会意见的一部分。

2005年9月13日，胡康生邀请贡献田教授到法工委，直接听取了反对意见。

听巩献田的意见，结合上书的意见，胡康生所谓“违宪说”，首要理由有三:一是否定“平等保护”的基本上是宪法“社会主义公共财产神圣不可侵犯”。 二是在法律上保护所有主体的物权，实际上可能只是保护极少数人的物权。 认为只有强调保护国家和集体的财产权，私有财产权才能得到可靠的保护。 三是严重背离社会主义，受到平等保护，以社会主义公有制为主体的基本经济制度没有得到维持。

之后，贡田说，国家立法机关领导如此重视和倾听普通党员和普通公民的反对意见，这本身就是我国政治生活的一大进步，他为此感到高兴和高兴。

对于贡田的意见，吴邦国高度重视。 胡康生强调，吴邦国认为，平等保护国家、集体、个人物权和其他权利人物权是宪法规定的大体，必须正确理解宪法明确的基本经济制度，正确把握宪法遵循的大体。

吴邦国还指出，我国实行社会主义市场经济，但公平竞争、平等保护、优胜劣汰是市场经济的基本规律，在市场经济条件下，各市场主体平等、享有平等的地位和权利，遵循同样的规则，承担着同样的民事责任。